2. FORMAS DE ADQUIRIR BIENES POR PARTE DEL ESTADO

2.1. LA EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA

a) Concepto de expropiación.-b). Los elementos del procedimiento de Expropiación.-c). Caracteres generales de la expropiación.-d). Antecedentes Legales en materia de expropiación.-e). El sistema de expropiación en la Constitución.-f). Autoridades que intervienen en la expropiación.-g). Los bienes susceptibles de expropiación.-h). El concepto de utilidad pública.-i). La indemnización o justiprecio.-j). Especie y monto en que debe hacerse el pago.-k). Recursos administrativos en materia de expropiación.

a) Concepto de expropiación

Es un procedimiento administrativo de derecho público, en virtud que el Estado y en ocasiones un particular subrogado de sus derechos, unilateralmente y en ejercicio de su soberanía, procede legalmente en forma concreta, en contra de un propietario o poseedor para la adquisición forzada o traspaso de un bien, por causa de utilidad pública y mediante indemnización justa.

Martínez Morales define a la expropiación:

“como el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización”

b). Los elementos del procedimiento de expropiación

Los elementos del acto administrativo expropiatorio como extinción de un dominio privado por causas de utilidad pública son:

a) Calificación legislativa de las causas de utilidad pública;

b) La intervención de la autoridad administrativa para llevar adelante el procedimiento de expropiación; esta acción, en su primera fase es unilateral y sin la audiencia del expropiado;

e) La segunda fase del procedimiento se inicia con el decreto de expropiación, que debe fundarse en una causa de utilidad pública. Este decreto debe notificarse al expropiado, ya que el derecho de propiedad se subordina al régimen de legalidad.

d) Mediante ciertos requisitos legales, entre los cuales el más importante es la indemnización. La falta de este elemento convierte la expropiación en confiscaciones

Para que la propiedad privada pueda expropiarse, se necesitan dos condiciones: primera, que la utilidad pública así lo exija; segunda, que medie indemnización.

Su fundamento se encuentra en el Articulo 27 parrafo II, Constitucional.  “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”

c) Caracteres generales de la expropiación

El derecho administrativo faculta al Estado un medio eficaz, directo y unilateral, llamado expropiación por causa de utilidad pública, donde se ha reconocido como un acto de soberanía,

La doctrina distingue características de fondo y características procesales:

Los elementos de fondo

a) Se trata para el Estado de un modo administrativo de adquisición de la propiedad:

b) La doctrina francesa se refiere a inmuebles, ya que la requisición comprende a los muebles o al simple goce temporal de un inmueble. La legislación mexicana se refiere tanto a inmuebles como a los muebles;

c) Es un acto unilateral de soberanía que no requiere del consentimiento del propietario. La declaración de expropiación no se realiza en su primera fase, con la concurrencia del propietario;

d) La expropiación debe realizar fines o causas de utilidad pública. Ningún interés privado puede justificar la desposesión de un bien;

e) La expropiación se efectúa mediante indemnización.

Los elementos procesales

La expropiación implica un procedimiento administrativo el cual debe cumplirse para que se pueda operar legalmente la transferencia de dominio del, bien expropiado. Durante este procedimiento preparatorio es cuando debe determinarse con precisión la existencia de una causa de utilidad pública.

d) Antecedentes legales en materia de expropiación

El derecho medieval alemán	Admitió el derecho de expropiación, el cual fue reconocido en el derecho romano.
Constitución francesa de 1789	en el art.17 reconoció el derecho de expropiación
Régimen colonial	En el art.61 mantuvo este principio expropiatorias en la Real Ordenanza de Intendentes.
Constitución de Cádiz de 1812	Artículo 172 .A las restricciones de la autoridad del rey: “No puede el rey tomar la propiedad de ningún particular, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella  …..”
Constitución de Apatzingán de 1814	Artículo 35:"Ninguno debe ser privado de la menor porción de las cosas que posea sino cuando lo exija la pública necesidad, pero en este caso tiene derecho a la justa compensación."
Constitución de 1824	El artículo 112, fracción IIl. “El Presidente no podrá ocupar la propiedad de ningún particular ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso o aprovechamiento de ella, y si en algún caso fuere necesario ara un objeto de conocida utilidad general tomar la propiedad de un particular o corporación, no podrá hacerlo…..”.
En las siete leyes constitucionales de 1836	ley J, artículo II; ley tercera, fracción III; y ley cuarta, fracción III, se contenían facultades para la disposición de la propiedad, con las limitaciones necesarias
En las Bases orgánicas de 1843	Título Ll, artículo 9, fracción XIII. ”Cuando algún objeto de utilidad pública exija su ocupación, se hará ésta previa la competente indemnización en el modo que disponga la ley”
El art 27 constitucional de 1857	"La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización” "La ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse”. "Ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir bienes en propiedad o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución”
El artículo 27 fue modificado por el artículo 3':' de las adiciones y reformas del 25 de septiembre de 1873.	"Ninguna institución religiosa puede adquirir bienes raíces ni capitales impuestos sobre éstos, con la sola excepción establecida en e l artículo 27 de la Constitución."

El Código civil del Distrito Federal y Territorios de Baja California y Tepic de 1884, reconocía en el artículo 729: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las que fijan las leyes”

Artículo 730.”La propiedad es inviolable, no puede ser ocupada sino por causa de utilidad pública “y previa indemnización.

El artículo 191 del Código penal del D. F., señalaba una pena para el funcionario que prive a otro de su propiedad, sin los requisitos que para la expropiación exija la ley.

Se expidieron las siguientes leyes de expropiación:

*Ley del 31 de mayo de 1883, que autorizó al Ayuntamiento de México y el Ejecutivo Federal para hacer expropiaciones por causa de utilidad pública, con sujeción a las bases consignadas en la concesión otorgada el 13 de septiembre de 1880 a la Compañía Constructora Nacional para la construcción de un Ferrocarril de México al Océano Pacífico y de México a la frontera norte.

*Ley del 3 de julio de 1901, adiciona la anterior y del 3 de noviembre de 1905, autorizando al Ejecutivo para decretar y llevar a cabo la expropiación de aguas potables y terrenos para los servicios municipales en los territorios federales.

 e) El sistema de expropiación en la constitución de 1917

Principio general

El artículo 27 de la Constitución, párrafo Il, establece:

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización."

Principios procesales en materia de expropiación

El artículo 27, párrafo VII, fracción sexta, segunda parte, ordena:

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las Oficinas Catastrales o Recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario, o simplemente aceptado por él, de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas."

El artículo 27, párrafos X, XIV Y XVII, regulan el aspecto agrario de las expropiaciones:

"Los núcleos de población que carezcan de ejidos o que no puedan lograr su restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos, o porque legalmente hubieren sido enajenados, serán dotados con tierras yaguas suficientes para constituirlos, conforme a las necesidades de su población, sin que en ningún caso deje de concedérseles la extensión que necesiten" y al efecto se expropiará, por cuenta del Gobierno federal, el terreno que baste a ese fin, tomándolo del que se encuentre inmediato a los pueblos interesados. La superficie o unidad individual de dotación no deberá ser en lo sucesivo menor de diez hectáreas de terrenos de riego o humedad o, a falta de ellos, de sus equivalentes en otras clases de tierras,  En los términos del párrafo tercero de la fracción XV de este artículo."

El párrafo XIV:

”Niega recursos ordinarios a los propietarios y permite ocurrir dentro del año al gobierno federal para el pago de la indemnización”

El párrafo XVII, inciso c) dice:

“Si el propietario se opusiere al fraccionamiento de los excedentes se llevará éste a cabo por el gobierno local, mediante la expropiación”

La legislación administrativa en materia de expropiación por causa de utilidad pública

La ley de expropiación federal, su competencia se encuentra expresamente señalada en la Constitución y en las leyes administrativas.

Artículo 124 de la Constitución: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."

El artículo 27: " Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada... "

En la legislación civil tenemos algunos ejemplos de otras causas de utilidad pública:

"Artículo 828. La posesión se pierde: VII. “Por expropiación por causa de utilidad pública. C. C. Se entiende que en este caso la Declaratoria de expropiación ha quedado firme”

 “No puede el rey tomar la propiedad de ningún particular, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella; y si en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad común tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer sin que al mismo tiempo sea indemnizado, y se le dé el buen cambio a bien vista de hombres buenos.”

f) Autoridades que intervienen en la expropiación

-Expedición de la ley de expropiación

De acuerdo con el artículo 27, fracción XV de la Constitución:

“La expedición de la ley de expropiación corresponde a la Federación y a los Estados en sus respectivas jurisdicciones, por consiguiente, es materia de la competencia, tanto del Congreso de la Unión, como de las Legislaturas de los Estados; a ellos corresponde determinar los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada”

-Iniciación del procedimiento expropiatorio

El procedimiento administrativo de expropiación,  se debe comprobar la causa de utilidad pública, que debe fundar el Decreto de expropiación, recordando que la autoridad que la realiza debe ser competente.

-Declaratoria de expropiación

El párrafo XV, del artículo 27 constitucional, indica que de acuerdo con dichas leyes, la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente.

El artículo 3 de la ley de expropiación expresa que:

“El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Estado, dependencia administrativa o gobierno de los territorios correspondientes tramitará el expediente de expropiación, desocupación o de limitación de dominio y en su caso hará la declaratoria respectiva".

Esta declaratoria se formula sin intervención del afectado, al cual se notifica por medio del Diario Oficial y se notificará personalmente.

 Notificación de las declaraciones de expropiación:

"La notificación de las declaraciones de expropiación debe hacerse personalmente, y sólo en el caso de que se ignore el domicilio del afectado es lícita la notificación que se le haga por medio del periódico oficial."

La garantía de previa audiencia no rige en materia de expropiación:

"En materia de expropiación, no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo I-l de la Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Constitución."

Improcedencia de la suspensión tratándose de expropiación:

"Contra la aplicación de las leyes relativas a la expropiación por causa de utilidad pública, dictadas en beneficio social, no cabe la suspensión, con fundamento con fundamento en la fracción II del artículo 124 de la ley de amparo, que salvaguarda el interés general y la aplicación de disposiciones de orden público, por encima del perjuicio que pudieran resentir los particulares, con la ejecución de actos de la naturaleza indicada."

* Autoridad a la que le corresponde la ejecución de la expropiación 

El artículo 7 de la ley de expropiación, ordena:    

"Cuando no se haya hecho valer el recurso administrativo de revocación a que se refiere el artículo 5Q o en el caso de que éste haya sido resuelto en contra de las pretensiones del recurrente, la autoridad administrativa que corresponda procederá desde luego a la ocupación del bien de cuya expropiación u ocupación temporal se trate, o impondrá la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio que procedan."

El artículo 8 agrega:

"En los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artículo 1Q de esta ley, el Ejecutivo Federal, hecha la declaración, podrá ordenar la ocupación de los bienes objeto de la expropiación o de la ocupación temporal o imponer la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de dominio, sin que la interposición del recurso administrativo de revocación suspenda la ocupación del bien o bienes de que se trate o la ejecución de las disposiciones de limitación de dominio.”

* Intervención judicial

El artículo 27, párrafo XV, expresa en su parte relativa:

“El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas."

                      

g) Los bienes susceptibles de expropiación

La acción administrativa decreta  la expropiación en estos casos: expropiación total, la ocupación temporal, total o parcial y a limitar el derecho de dominio:

En estos casos la extensión de la expropiación tiene por objeto:

a) Bienes inmuebles;

b) Limitaciones al derecho de propiedad. Art. 12 de la Ley de atribuciones

c) Bienes muebles y expropiación de derechos.

El artículo 1 fracción V, la ley de expropiación federal, considera como causa de utilidad pública:

“El abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres, o de otros artículos de consumo necesario". También pueden citarse los artículos 12 y 15 de la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo”

d) Empresas mercantiles y negociaciones industriales, inspiradas en propósitos de interés social;

e) Los demás bienes muebles e inmuebles que fije la ley, con excepción del dinero, la pequeña propiedad agrícola y ganadera en explotación a que hace referencia el artículo 27 fracción XV de la Constitución; las cosas futuras;

f) Los derechos de autor. Art. 62 de la Ley respectiva

La ley de expropiación en el artículo 1, fracción IX, considera como causa de utilidad pública:

“IX. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad”

h) El concepto de utilidad pública

La utilidad pública consiste en el derecho que tiene el Estado para satisfacer una necesidad colectiva.

El artículo 27, párrafo XV de la Constitución, establece que:

 "las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada. . . "

El sistema legal para determinar las causas de utilidad pública se reduce a los siguientes grupos:

a) Las causas que la Constitución señala como de utilidad pública, es decir, causas que corresponden al Estado satisfacer.

b) Las causas que las leyes de expropiación, tanto de la Federación como locales, señalan como de utilidad pública. El legislador tiene una amplia facultad para señalar las causas de utilidad pública con las limitaciones constitucionales.

La ley federal de expropiación en su artículo 1':' considera las causas de utilidad siguientes:

1. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público;

11. La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano;

IlI. El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje; construcción de oficinas para el gobierno federal; y de cualquiera otra obra destinada a prestar servicios de beneficio colectivo;

IV. La conservación de los lugares de belleza panorámica de las antigüedades y objetos de arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se consideran como características notables de nuestra cultura;

V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de población de víveres o de otros artículos de consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas;

VI. Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública;

VII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación;

VIII. La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva, de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en particular;

IX. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad;

X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales. los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad;

XI. La creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de vida;

XII. Los demás casos previstos por leyes especiales

i) la indemnización o justiprecio

El artículo 20 de la ley de expropiación federal, ordena:

 "La autoridad expropiante fijará la forma y los plazos en que la indemnización deba pagarse, los que no abarcarán nunca un período mayor de 10 años."

La Jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido una doble distinción tratándose de la indemnización:

a) Cuando se llena una función social se puede diferir el pago;

 b) La indemnización debe cubrirse a raíz del acto expropiatorio.

La indemnización en materia de expropiación es la suma en dinero que el Estado cubre a la persona afectada con un procedimiento de expropiación.

Artículo 27 en sus párrafos II y XV:  ”alude a la obligación que tiene el Estado de cubrir una indemnización por un bien afectado en un procedimiento expropiatorio2

Artículo 27, ordena: "Las expropiaciones podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización."

j) Especie y monto en que debe hacerse el pago

La indemnización debe cubrirse en dinero, en materia agraria el pago se hace en bonos de la deuda pública. El Estado se ve obligado, legalmente, al pago de las indemnizaciones en bonos, ya que al no disponer de los fondos  necesarios, el Estado considera sus obligaciones vencidas y las incorpora a la deuda pública. El Estado reconoce su obligación y aplaza su pago de acuerdo con las disponibilidades del erario.

El artículo 27, párrafo X indica cuál es el monto de la indemnización:

“El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario, o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base ... "

La determinación de la indemnización es administrativa, si hubiera inconformidad con el monto fijado, las autoridades judiciales son competentes.

k) Recursos administrativos en materia de expropiación

Puede contar con mecanismos de defensa administrativos con la denominación que cada ley de procedimiento administrativo le dé, previo al juicio de amparo.

Mecanismos de defensa en contra de la expropiación

contra el decreto de expropiación, el particular afectado cuenta con el recurso administrativo con que se dote, limitado en diversas de sus etapas, como la no aplicación del recurso administrativo en contra de las resoluciones que recaigan en la declaratoria de utilidad pública, o contra el decreto que ordene la ocupación temporal o la limitación de dominio (artículo 7º).

 El recurso de revocación

El artículo 5 de la ley ordena:

“Los propietarios afectados podrán interponer, dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del acuerdo, recurso administrativo de revocación contra la declaratoria correspondiente”

El recurso administrativo de revocación:

Art. 6 “Se interpondrá ante la Secretaría de Estado, Departamento administrativo o Gobierno del Territorio, que haya tramitado el expediente de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio”.

 El recurso de reversión, o derecho de retrocesión

Un decreto de expropiación, debe estar debidamente fundado y motivado, y que la afectación patrimonial del particular se deba a una causa de utilidad pública, crea para el particular el derecho de reversión cuando no se cumplan los supuestos.

Si después de transcurridos cinco años, la cosa que se quitó no ha sido utilizada o se destino para un fin distinto, el bien debe regresar a su dueño original si ejercita la acción, quedando obligado únicamente a devolver el importe de la indemnización

El término para exigir el derecho de reversión es de dos años contados a partir de la fecha en que sea exigible

Artículo 33 frac. IV de la Ley orgánica de la Administración Pública Federal.

D'Alessio: "Ese derecho de retrocesión puede considerarse, como un reflejo del mismo derecho de propiedad, es decir, como una especificación de éste, por cuanto al individuo, como propietario, tiene derecho de no ser privado de su bien sino por causa de utilidad pública, y tiene el derecho de recuperarlo cuando tal causa no subsiste."

El artículo 9 de la ley dispone:

"Si los bienes que han originado una declaratoria de expropiación, de ocupación temporal o de limitación de dominio, no fueron destinados al fin que dio causa a la declaratoria respectiva, dentro del término de cinco años, el propietario afectado podrá reclamar la reversión del bien de que se trate, o la insubsistencia del acuerdo sobre ocupación temporal o limitación de dominio:'

 l)Procedimiento

1. la expropiación se da por medio de decreto del presidente de la república, con refrendo de los secretarios de la función pública, hacienda y crédito público; así como los de las dependencias involucradas

2. debe publicarse en el diario oficial (con una segunda publicación en el mismo órgano en caso de que se desconozca el nombre del particular afectado)

3. debe estar fundado y motivado

4. contar con un decreto que declare la utilidad pública

5. contar con un decreto de destino por el que se incorpore el bien al régimen de dominio público

6. pago de la indemnización