2.
FORMAS DE ADQUIRIR BIENES POR PARTE DEL ESTADO
2.1.
LA EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA
a) Concepto de expropiación.-b). Los
elementos del procedimiento de Expropiación.-c). Caracteres generales de la
expropiación.-d). Antecedentes Legales en materia de expropiación.-e). El
sistema de expropiación en la Constitución.-f). Autoridades que intervienen en
la expropiación.-g). Los bienes susceptibles de expropiación.-h). El concepto
de utilidad pública.-i). La indemnización o justiprecio.-j). Especie y monto en
que debe hacerse el pago.-k). Recursos administrativos en materia de expropiación.
a)
Concepto de expropiación
Es un procedimiento administrativo de
derecho público, en virtud que el Estado y en ocasiones un particular subrogado
de sus derechos, unilateralmente y en ejercicio de su soberanía, procede
legalmente en forma concreta, en contra de un propietario o poseedor para la
adquisición forzada o traspaso de un bien, por causa de utilidad pública y
mediante indemnización justa.
Martínez Morales define a la
expropiación:
“como
el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los
particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización”
b).
Los elementos del procedimiento de expropiación
Los elementos del acto administrativo
expropiatorio como extinción de un dominio privado por causas de utilidad
pública son:
a) Calificación legislativa de las
causas de utilidad pública;
b) La intervención de la autoridad
administrativa para llevar adelante el procedimiento de expropiación; esta
acción, en su primera fase es unilateral y sin la audiencia del expropiado;
e) La segunda fase del procedimiento
se inicia con el decreto de expropiación, que debe fundarse en una causa de
utilidad pública. Este decreto debe notificarse al expropiado, ya que el derecho
de propiedad se subordina al régimen de legalidad.
d) Mediante ciertos requisitos
legales, entre los cuales el más importante es la indemnización. La falta de
este elemento convierte la expropiación en confiscaciones
Para que la propiedad privada pueda
expropiarse, se necesitan dos condiciones: primera, que la utilidad pública así
lo exija; segunda, que medie indemnización.
Su
fundamento se encuentra en el Articulo 27 parrafo II, Constitucional. “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por
causa de utilidad pública y mediante indemnización”
c) Caracteres generales
de la expropiación
El derecho administrativo faculta al
Estado un medio eficaz, directo y unilateral, llamado expropiación por causa de
utilidad pública, donde se ha reconocido como un acto de soberanía,
La doctrina distingue características
de fondo y características procesales:
Los elementos de fondo
a) Se trata para el Estado de un modo
administrativo de adquisición de la propiedad:
b) La doctrina francesa se refiere a
inmuebles, ya que la requisición comprende a los muebles o al simple goce
temporal de un inmueble. La legislación mexicana se refiere tanto a inmuebles
como a los muebles;
c) Es un acto unilateral de soberanía
que no requiere del consentimiento del propietario. La declaración de
expropiación no se realiza en su primera fase, con la concurrencia del
propietario;
d) La expropiación debe realizar fines
o causas de utilidad pública. Ningún interés privado puede justificar la
desposesión de un bien;
e) La expropiación se efectúa mediante
indemnización.
Los elementos procesales
La expropiación implica un procedimiento
administrativo el cual debe cumplirse para que se pueda operar legalmente la
transferencia de dominio del, bien expropiado. Durante este procedimiento
preparatorio es cuando debe determinarse con precisión la existencia de una
causa de utilidad pública.
d)
Antecedentes legales en materia de expropiación
|
El
derecho medieval alemán
|
Admitió
el derecho de expropiación, el cual fue reconocido en el derecho romano.
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Constitución
francesa de 1789
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en
el art.17 reconoció el derecho de expropiación
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Régimen
colonial
|
En
el art.61 mantuvo este principio expropiatorias en la Real Ordenanza de
Intendentes.
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Constitución
de Cádiz de 1812
|
Artículo
172 .A las restricciones de la autoridad del rey: “No puede el rey tomar la propiedad
de ningún particular, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de
ella …..”
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Constitución
de Apatzingán de 1814
|
Artículo
35:"Ninguno debe ser privado de la menor porción de las cosas que posea
sino cuando lo exija la pública necesidad, pero en este caso tiene derecho a
la justa compensación."
|
|
Constitución
de 1824
|
El
artículo 112, fracción IIl. “El Presidente no podrá ocupar la propiedad de
ningún particular ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso o
aprovechamiento de ella, y si en algún
caso
fuere necesario ara un objeto de conocida utilidad general tomar la propiedad
de un particular o corporación, no podrá hacerlo…..”.
|
|
En
las siete leyes constitucionales de 1836
|
ley
J, artículo II; ley tercera, fracción III; y ley cuarta, fracción III, se
contenían facultades para la disposición de la propiedad, con las
limitaciones necesarias
|
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En
las Bases orgánicas de 1843
|
Título
Ll, artículo 9, fracción XIII. ”Cuando algún objeto de utilidad pública exija
su ocupación, se hará ésta previa la competente indemnización en el modo que
disponga la ley”
|
|
El
art 27 constitucional de 1857
|
"La
propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino
por causa de utilidad pública y previa indemnización”
"La
ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos
con que ésta haya de verificarse”.
"Ninguna
corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter,
denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir bienes en
propiedad o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción de los
edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la
institución”
|
|
El artículo
27 fue modificado por el artículo 3':' de las adiciones y reformas
del
25 de septiembre de 1873.
|
"Ninguna
institución religiosa puede adquirir bienes raíces ni capitales impuestos
sobre éstos, con la sola excepción establecida en e l artículo 27 de la
Constitución."
|
El Código civil del Distrito Federal y
Territorios de Baja California y Tepic de 1884, reconocía en el artículo 729:
“La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más
limitaciones que las que fijan las leyes”
Artículo 730.”La propiedad es
inviolable, no puede ser ocupada sino por causa de utilidad pública “y previa
indemnización.
El artículo 191 del Código penal del
D. F., señalaba una pena para el funcionario que prive a otro de su propiedad,
sin los requisitos que para la expropiación exija la ley.
Se expidieron las siguientes leyes de
expropiación:
*Ley del 31 de mayo de 1883, que
autorizó al Ayuntamiento de México y el Ejecutivo Federal para hacer
expropiaciones por causa de utilidad pública, con sujeción a las bases
consignadas en la concesión otorgada el 13 de septiembre de 1880 a la Compañía Constructora Nacional para la
construcción de un Ferrocarril de México al Océano Pacífico y de México a la
frontera norte.
*Ley del 3 de julio de 1901, adiciona
la anterior y del 3 de noviembre de 1905, autorizando al Ejecutivo para
decretar y llevar a cabo la expropiación de aguas potables y terrenos para los
servicios municipales en los territorios federales.
e) El sistema de
expropiación en la constitución de 1917
Principio general
El
artículo 27 de la Constitución, párrafo Il, establece:
"Las expropiaciones sólo podrán
hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización."
Principios
procesales en materia de expropiación
El
artículo 27, párrafo VII, fracción sexta, segunda parte, ordena:
"Las leyes de la
Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los
casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de
acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración
correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa
expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en
las Oficinas Catastrales o Recaudadoras, ya sea que este valor haya sido
manifestado por el propietario, o simplemente aceptado por él, de un modo
tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o
el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o
deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor
fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución
judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté
fijado en las oficinas rentísticas."
El
artículo 27, párrafos X, XIV Y XVII, regulan el aspecto agrario de las
expropiaciones:
"Los
núcleos de población que carezcan de ejidos o que no puedan lograr su
restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos, o porque
legalmente hubieren sido enajenados, serán dotados con tierras yaguas
suficientes para constituirlos, conforme a las necesidades de su población, sin
que en ningún caso deje de concedérseles la extensión que necesiten" y al
efecto se expropiará, por cuenta del Gobierno federal, el terreno que baste a
ese fin, tomándolo del que se encuentre inmediato a los pueblos interesados. La
superficie o unidad individual de dotación no deberá ser en lo sucesivo menor
de diez hectáreas de terrenos de riego o humedad o, a falta de ellos, de sus
equivalentes en otras clases de tierras,
En los términos del párrafo tercero de la fracción XV de este
artículo."
El
párrafo XIV:
”Niega
recursos ordinarios a los propietarios y permite ocurrir dentro del año al
gobierno federal para el pago de la indemnización”
El
párrafo XVII, inciso c) dice:
“Si
el propietario se opusiere al fraccionamiento de los excedentes se llevará éste
a cabo por el gobierno local, mediante la expropiación”
La legislación
administrativa en materia de expropiación por causa de utilidad pública
La ley de expropiación federal, su
competencia se encuentra expresamente señalada en la Constitución y en las
leyes administrativas.
Artículo 124 de la
Constitución: "Las facultades que no están expresamente concedidas por
esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados."
El artículo 27: "
Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones
determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la
propiedad privada... "
En la legislación civil tenemos
algunos ejemplos de otras causas de utilidad pública:
"Artículo 828. La
posesión se pierde: VII. “Por expropiación
por causa de utilidad pública. C. C. Se entiende que en este caso la
Declaratoria de expropiación ha quedado firme”
“No puede el rey tomar la propiedad de
ningún particular, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella; y
si en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad común
tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer sin que al mismo tiempo
sea indemnizado, y se le dé el buen cambio a bien vista de hombres buenos.”
f)
Autoridades que intervienen en la expropiación
-Expedición
de la ley de expropiación
De acuerdo con el artículo 27,
fracción XV de la Constitución:
“La
expedición de la ley de expropiación corresponde a la Federación y a los
Estados en sus respectivas jurisdicciones, por consiguiente, es materia de la
competencia, tanto del Congreso de la Unión, como de las Legislaturas de los Estados;
a ellos corresponde determinar los casos en que sea de utilidad pública la ocupación
de la propiedad privada”
-Iniciación
del procedimiento expropiatorio
El procedimiento administrativo de
expropiación, se debe comprobar la causa
de utilidad pública, que debe fundar el Decreto de expropiación, recordando que
la autoridad que la realiza debe ser competente.
-Declaratoria
de expropiación
El párrafo XV, del artículo 27
constitucional, indica que de acuerdo con dichas leyes, la autoridad
administrativa hará la declaración correspondiente.
El artículo 3 de la ley de
expropiación expresa que:
“El
Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Estado, dependencia
administrativa o gobierno de los territorios correspondientes tramitará el
expediente de expropiación, desocupación o de limitación de dominio y en su
caso hará la declaratoria respectiva".
Esta declaratoria se formula sin
intervención del afectado, al cual se notifica por medio del Diario Oficial y
se notificará personalmente.
Notificación
de las declaraciones de expropiación:
"La notificación de las
declaraciones de expropiación debe hacerse personalmente, y sólo en el caso de
que se ignore el domicilio del afectado es lícita la notificación que se le
haga por medio del periódico oficial."
La
garantía de previa audiencia no rige en materia de expropiación:
"En materia de expropiación, no
rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo I-l de la
Constitución federal, porque ese requisito no está comprendido entre los que
señala el artículo 27 de la misma Constitución."
Improcedencia
de la suspensión tratándose de expropiación:
"Contra la aplicación de las
leyes relativas a la expropiación por causa de utilidad pública, dictadas en
beneficio social, no cabe la suspensión, con fundamento con fundamento en la
fracción II del artículo 124 de la ley de amparo, que salvaguarda el interés general
y la aplicación de disposiciones de orden público, por encima del perjuicio que
pudieran resentir los particulares, con la ejecución de actos de la naturaleza
indicada."
*
Autoridad a la que le corresponde la ejecución de la expropiación
El artículo 7 de la ley de
expropiación, ordena:
"Cuando
no se haya hecho valer el recurso administrativo de revocación a que se refiere
el artículo 5Q o en el caso de que éste haya sido resuelto en contra de las
pretensiones del recurrente, la autoridad administrativa que corresponda procederá
desde luego a la ocupación del bien de cuya expropiación u ocupación temporal
se trate, o impondrá la ejecución inmediata de las disposiciones de limitación de
dominio que procedan."
El artículo 8 agrega:
"En
los casos a que se refieren las fracciones V, VI Y X del artículo 1Q de esta ley,
el Ejecutivo Federal, hecha la declaración, podrá ordenar la ocupación de los bienes
objeto de la expropiación o de la ocupación temporal o imponer la ejecución inmediata
de las disposiciones de limitación de dominio, sin que la interposición del
recurso administrativo de revocación suspenda la ocupación del bien o bienes de
que se trate o la ejecución de las disposiciones de limitación de dominio.”
*
Intervención judicial
El artículo 27, párrafo XV, expresa en
su parte relativa:
“El
exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación
del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a
resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo
valor no esté fijado en las oficinas rentísticas."
g)
Los bienes susceptibles de expropiación
La acción administrativa decreta la expropiación en estos casos: expropiación
total, la ocupación temporal, total o parcial y a limitar el derecho de
dominio:
En estos casos la extensión de la
expropiación tiene por objeto:
a) Bienes inmuebles;
b) Limitaciones al derecho de
propiedad. Art. 12 de la Ley de atribuciones
c) Bienes muebles y expropiación de
derechos.
El artículo 1 fracción V, la ley de expropiación
federal, considera como causa de utilidad pública:
“El
abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres, o de otros
artículos de consumo necesario". También pueden citarse los artículos 12 y
15 de la Ley Federal de Atribuciones del Ejecutivo”
d) Empresas mercantiles y
negociaciones industriales, inspiradas en propósitos de interés social;
e)
Los demás bienes muebles e inmuebles que fije la ley, con excepción del dinero, la pequeña propiedad
agrícola y ganadera en explotación a que hace referencia el artículo 27
fracción XV de la Constitución; las cosas futuras;
f)
Los derechos de autor. Art. 62 de la Ley respectiva
La
ley de expropiación en el artículo 1, fracción IX, considera como causa de
utilidad pública:
“IX.
La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la
colectividad”
h)
El concepto de utilidad pública
La utilidad pública consiste en el
derecho que tiene el Estado para satisfacer una necesidad colectiva.
El artículo 27, párrafo XV de la
Constitución, establece que:
"las leyes de la Federación y de
los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que
sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada. . . "
El sistema legal para determinar las
causas de utilidad pública se reduce a los siguientes grupos:
a) Las causas que la Constitución señala
como de utilidad pública, es decir, causas que corresponden al Estado
satisfacer.
b) Las causas que las leyes de
expropiación, tanto de la Federación como locales, señalan como de utilidad
pública. El legislador tiene una amplia facultad para señalar las causas de
utilidad pública con las limitaciones constitucionales.
La ley federal de expropiación en su artículo
1':' considera las causas de utilidad siguientes:
1. El establecimiento, explotación o
conservación de un servicio público;
11. La apertura, ampliación o
alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes, caminos y túneles
para facilitar el tránsito urbano y suburbano;
IlI. El embellecimiento, ampliación y
saneamiento de las poblaciones y puertos, la construcción de hospitales,
escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje; construcción de
oficinas para el gobierno federal; y de cualquiera otra obra destinada a
prestar servicios de beneficio colectivo;
IV. La conservación de los lugares de
belleza panorámica de las antigüedades y objetos de arte, de los edificios y
monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se consideran como
características notables de nuestra cultura;
V. La satisfacción de necesidades
colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las
ciudades o centros de población de víveres o de otros artículos de consumo
necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la
propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras
calamidades públicas;
VI. Los medios empleados para la
defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública;
VII. La defensa, conservación,
desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
explotación;
VIII. La equitativa distribución de la
riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva, de una o varias
personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en
particular;
IX. La creación, fomento o
conservación de una empresa para beneficio de la colectividad;
X. Las medidas necesarias para evitar
la destrucción de los elementos naturales. los daños que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la colectividad;
XI. La creación o mejoramiento de
centros de población y de sus fuentes propias de vida;
XII. Los demás casos previstos por
leyes especiales
i)
la indemnización o justiprecio
El
artículo 20 de la ley de expropiación federal, ordena:
"La autoridad expropiante fijará la
forma y los plazos en que la indemnización deba pagarse, los que no abarcarán
nunca un período mayor de 10 años."
La
Jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido una doble distinción tratándose
de la indemnización:
a)
Cuando se llena una función social se puede diferir el pago;
b) La indemnización debe cubrirse a raíz del
acto expropiatorio.
La indemnización en materia de
expropiación es la suma en dinero que el Estado cubre a la persona afectada con
un procedimiento de expropiación.
Artículo
27 en sus párrafos II y XV: ”alude a la
obligación que tiene el Estado de cubrir una indemnización por un bien afectado
en un procedimiento expropiatorio2
Artículo
27, ordena: "Las expropiaciones podrán hacerse por causa de utilidad
pública y mediante indemnización."
j)
Especie y monto en que debe hacerse el pago
La indemnización debe cubrirse en
dinero, en materia agraria el pago se hace en bonos de la deuda pública. El Estado
se ve obligado, legalmente, al pago de las indemnizaciones en bonos, ya que al
no disponer de los fondos necesarios, el
Estado considera sus obligaciones vencidas y las incorpora a la deuda pública.
El Estado reconoce su obligación y aplaza su pago de acuerdo con las
disponibilidades del erario.
El
artículo 27, párrafo X indica cuál es el monto de la indemnización:
“El
precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada se basará en la
cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras,
ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario, o simplemente aceptado
por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base ...
"
La determinación de la indemnización
es administrativa, si hubiera inconformidad con el monto fijado, las
autoridades judiciales son competentes.
k)
Recursos administrativos en materia de expropiación
Puede contar con mecanismos de defensa administrativos con la denominación que cada ley de procedimiento administrativo le dé, previo al juicio de amparo.
Mecanismos de defensa en contra de la expropiación
contra el decreto de expropiación, el particular afectado cuenta con el recurso administrativo con que se dote, limitado en diversas de sus etapas, como la no aplicación del recurso administrativo en contra de las resoluciones que recaigan en la declaratoria de utilidad pública, o contra el decreto que ordene la ocupación temporal o la limitación de dominio (artículo 7º).
El recurso de revocación
El artículo 5 de la ley ordena:
“Los propietarios
afectados podrán interponer, dentro de los quince días hábiles siguientes a la
notificación del acuerdo, recurso administrativo de revocación contra la
declaratoria correspondiente”
El
recurso administrativo de revocación:
Art. 6 “Se interpondrá
ante la Secretaría de Estado, Departamento administrativo o Gobierno del
Territorio, que haya tramitado el expediente de expropiación, de ocupación temporal
o de limitación de dominio”.
El recurso de reversión, o derecho de retrocesión
Un decreto de expropiación, debe estar
debidamente fundado y motivado, y que la afectación patrimonial del particular
se deba a una causa de utilidad pública, crea para el particular el derecho de
reversión cuando no se cumplan los supuestos.
Si después de transcurridos cinco
años, la cosa que se quitó no ha sido utilizada o se destino para un fin
distinto, el bien debe regresar a su dueño original si ejercita la acción,
quedando obligado únicamente a devolver el importe de la indemnización
El término para exigir el derecho de
reversión es de dos años contados a partir de la fecha en que sea exigible
Artículo 33 frac. IV de la Ley
orgánica de la Administración Pública Federal.
D'Alessio:
"Ese derecho de retrocesión puede considerarse, como un reflejo del mismo
derecho de propiedad, es decir, como una especificación de éste, por cuanto al
individuo, como propietario, tiene derecho de no ser privado de su bien sino por
causa de utilidad pública, y tiene el derecho de recuperarlo cuando tal causa
no subsiste."
El artículo 9 de la ley dispone:
"Si
los bienes que han originado una declaratoria de expropiación, de ocupación temporal
o de limitación de dominio, no fueron destinados al fin que dio causa a la
declaratoria respectiva, dentro del término de cinco años, el propietario afectado
podrá reclamar la reversión del bien de que se trate, o la insubsistencia del
acuerdo sobre ocupación temporal o limitación de dominio:'
l)Procedimiento
1. la expropiación se da por medio de
decreto del presidente de la república, con refrendo de los secretarios de la
función pública, hacienda y crédito público; así como los de las dependencias
involucradas
2. debe publicarse en el diario
oficial (con una segunda publicación en el mismo órgano en caso de que se
desconozca el nombre del particular afectado)
3. debe estar fundado y motivado
4. contar con un decreto que declare
la utilidad pública
5. contar con un decreto de destino
por el que se incorpore el bien al régimen de dominio público
6. pago de la indemnización
